Emílio Bandeira Lima

Recentemente o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade da Lei Complementar nº 135/102, popularmente nomeada de “Lei da Ficha Limpa”, podendo seus efeitos afastarem da vida pública eletiva, a partir das próximas eleições, réus em processos criminais, cíveis e eleitorais por um período de oito anos.

Dentre os casos de inelegibilidades, neste artigo destaca-se a alteração da redação da alínea “g” ao art. 1º, da Lei Complementar nº 64/90, que determina serem inelegíveis para qualquer cargo “os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;” (grifos do autor).

Nesta semana, o noticiário regional destaca que cerca de 2000 nomes de políticos maranhenses enquadram-se nessa condição. Dá-se a entender que a rejeição de das contas pelo Egrégio Tribunal de Contas Estadual é que ensejaria o caso de inelegibilidade trazida pela inovadora alínea retrotranscrita.

Os Tribunais de Contas surgiram no ordenamento nacional como sendo órgãos responsáveis pelo exame das contas públicas, de modo a permitir a toda a sociedade a fidedignidade dos atos praticados pelas autoridades públicas. É cediço no ordenamento nacional a posição desses órgãos na estrutura de controle administrativo da administração pública; na esfera estadual suas competências são aquelas capituladas nos incisos dos arts. 51, 151 e 152, da Constituição do Estado.

Não tem este artigo a finalidade de adentrar na defesa de qual competência cabe exercer o Tribunal de Contas do Estado no caso do ordenador de despesa ser o titular de cargo majoritário (prefeito e governador); se a capitulada no inciso I ou II, do art. 51, da Constituição, quer seja, a competência de apreciar ou de julgar as contas prestadas. Verifica-se, todavia, que a parte final do retrotranscrito dispositivo legal entrega ao Tribunal de Contas a competência do inciso II, do art. 71, da Constituição

Federal (mutatis mutandis o inciso II, do art. 51, da Constituição Estadual) independente de ser o ordenador de despesa titular ou não de cargo majoritário.

Neste mesmo sentido não cabe a este artigo aprofundar a discussão acerca de eventual inconstitucionalidade da parte final do referido dispositivo legal, uma vez que, para alguns, somente o Poder Legislativo tem a competência para o julgamento das contas do titular do Poder Executivo, mesmo quando este desempenhe as funções de ordenador de despesa, já que filiam-se à teoria de que as contas deveriam ser julgadas de acordo com a autoridade que as conduz.

Nesta mesma ótica, há de se observar possível omissão no voto do relator, Ministro Luiz Fux, a ser resolvida em embargos de declaração, uma vez que tanto o relatório quanto sua fundamentação não discutem acerca da constitucionalidade da parte final do dispositivo em análise, em que pese, a parte dispositiva conhecer dos pedidos formulados.

O Tribunal de Contas do Estado do Maranhão, no entanto, adota a teoria que lhe assegura a competência de julgar as contas dos titulares de cargos majoritários quando estes exercem também a função de ordenador de despesa. Observe-se ainda, que, de acordo com essa teoria, o titular do cargo majoritário, quando no exercício da função de ordenador de despesa, pratica atos de governo e atos de gestão, e nesta última condição resta defeso ao Poder Legislativo modificar o parecer do Tribunal de Contas que entendera pela desaprovação das contas de tal agente. Assim, somente ao Legislativo manifestar-se sobre as contas de governo, as quais, uma vez recebidas com parecer pela sua desaprovação, poderão, inclusive, serem aprovadas, deste que obedecida a regra do quorum constitucional de dois terços. Todavia, a aprovação das contas de governo pelo Poder Legislativo, modificando o entendimento do parecer prévio emitido pelos Tribunais de Contas não alcançariam as Contas de Gestão, prevalecendo em quaisquer casos o acórdão desse Tribunal.

A grande exposição da aplicabilidade ou não da Lei da Ficha Limpa nas próximas eleições trouxe novamente a discussão à baila. Assim, um entendimento mais açodado da novel interpretação do texto legal leva a acreditar que o julgamento pela desaprovação das contas feito pelas Cortes de Contas seria, em si, causa de inelegibilidade.

Penso que não seja bem assim. O julgamento proferido pelas Cortes de Contas não afastam nem garantem aos titulares de cargos majoritários que tiveram suas contas rejeitadas por estas mesmas Cortes a condição de encontrar-se ou não inelegíveis, na forma inaugurada pela LC nº 135/10.

É preciso ficar claro que a causa de inelegibilidade ora em apreço é condicionada a alguns fatores. O primeiro, decorre da competência originária atribuída aos Tribunais de Contas, os quais caberão, sobretudo e muito principalmente em atenção ao princípio da segurança jurídica dentre outros, definirem não somente o conceito daquilo que entendem por irregularidades insanáveis – uma vez que atualmente se trata de conceito jurídico indeterminado –, mas também, determinarem quais atos omissivos ou comissivos serão assim classificados. Hoje, penso não existir esta definição no Egrégio Tribunal de Contas do Estado do Maranhão.

Uma vez conhecido este primeiro fator, surge a outra condicionante da inelegibilidade originada da desaprovação das contas públicas, qual seja, se em tal situação e nas entidades mencionadas no art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa, de forma omissiva ou comissiva, participara o gestor público com a intenção (dolo) de tirar vantagem pecuniária caracterizada essa pelo auferimento de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade (art. 9º, da Lei 8429/92); ou, se teve ainda o gestor público a intenção (dolo) de causar prejuízo ao erário caracterizada por qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres daquelas entidades (art. 10, da Lei 8429/92); ou, finalmente se o gestor praticara qualquer ato que atente contra os princípios da administração pública caracterizado por qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições (art. 11, da Lei 8429/92).

Por sua natureza administrativa não cabem aos Tribunais de Contas a avaliação se o ato ensejador do acórdão pela desaprovação das contas públicas caracteriza-se como sendo ou não ato de improbidade administrativa. Tal situação deverá ser resolvida no âmbito do Poder Judiciário.

Resta ainda, como questão de fundo, a possibilidade de ser causa de inelegibilidade a desaprovação das Contas de Governo pelo Poder Legislativo, já que este é o “órgão competente” para tal finalidade, quando as Contas de Gestão tiveram por parte do Tribunal de Contas julgamento pela sua aprovação. Particularmente entendo que esta situação não é alcançada pelo dispositivo legal em apreço, uma vez que a estas Contas não são aplicáveis o disposto no inciso II, do art. 71, da Carta

Nacional, sendo os critérios de seu julgamento outros, podendo ser, inclusive, estritamente políticos; do mesmo modo, não tem o pronunciamento das Casas Legislativas a necessidade de apreciá-los sob o crivo culpabilidade ensejadora de improbidade administrativa; até então, à jurisprudência do Tribunal Superior Eleitoral são pacíficas no sentido de ser o Poder Legislativo único órgão competente para julgar as contas do titular do cargo majoritário, independentemente de serem Contas de Governo ou Contas de Gestão, assim, uma vez desaprovadas as Contas, mesmo que de Governo, estar-se-ia diante de uma causa de perda da capacidade eleitoral passiva.

Dessa forma, confere, pois, a Lei, a competência aos Tribunais de Contas Estaduais, a possibilidade de verem suas decisões como causa de inelegibilidade em processos de julgamento de Contas de Gestão, desde que os órgãos judicantes competentes tenham declarado como atos de improbidade administrativas as causas desaprovadoras destas Contas. O assunto é novo e ainda controverso, e nesta ótica ainda não fora apreciado pelo Poder Judiciário.

Neste mesmo sentido não entendo ser a Justiça Eleitoral competente para, incidentalmente ou diretamente, julgar se o ato motivador da desaprovação das contas configura-se ou não ato de improbidade administrativa, sendo, pois, essa matéria de competência da Justiça comum.

Assim, e como ainda não se tem conhecimento de casos de pretensos candidatos que se amoldam a estas singulares condicionantes de inelegibilidades trazidas pelo dispositivo em estudo, não é demais afirmar que a festejada Lei da Ficha Limpa terá sua aplicação restrita para as eleições que se avizinham, em que pese todo o clamor popular para sua aplicabilidade, principalmente, em razão dos princípios que envolvem o devido processo legal, condição essencial do Estado Democrático e garantia fundamental da República Federativa do Brasil.

Finalmente, em atenção ao princípio da transparência pública, razoável a divulgação dos nomes dos gestores que tiveram acórdãos com julgamento pela desaprovação de contas, para que o controle popular seja exercido plenamente, todavia, revela-se temerosa qualquer divulgação de lista que tenha a exclusiva finalidade de considerar de plano como inelegível aquele ou esse gestor que integre a malfadada lista, sem o julgamento definitivo pelos Tribunais Judiciários, já que estes são os únicos órgãos competentes para julgarem se os motivos que o levaram a integrar esta lista são mesmos configuradores de atos dolosos de improbidade administrativa, de modo a ensejar a condição de inelegibilidade imposta pela alínea “g”, inciso I, do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa.

Em razão da possibilidade de dano em face aos prejulgamentos advindos da divulgação deste tipo de lista e a exposição do candidato como “ficha-suja”, e sendo considerando tal adjetivo uma nódoa que imprime ao seu detentor uma alcunha pejorativa, poderão aqueles que se sentirem prejudicados intentarem as devidas ações de reparação contra aqueles que deram causa a esta situação.

A eleição, mesmo com todas as mazelas que lhes são afeitas, e o exercício do controle popular são ainda, o melhor crivo que dispõe a sociedade para escolha dos seus representantes, e finalmente parafraseando o filosofo francês “cada povo tem o governante que merece”.

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1 Auditor Estadual de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão. Pós-Graduado em Gestão de Recursos Humanos e Pós-Graduandoem Controle Externo. Idealizadordo site controlecidadao.com.br. Contador.

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